Dictamen de minoría de Liliana Parada (Unidad Popular) sobre Responsabilidad del Estado

La diputada Parada analizó el dictamen oficial desde el lugar de los trabajadores y logró que se incorporara una modificación en el artículo 10 de dicho dictamen para que los trabajadores del Estado no queden comprendidos y así mantenerse equiparados con los privados en la posibilidad de recurrir a la justicia civil.

Parada sostuvo que, “una de las iniquidades de la propuesta oficialista, era que las relaciones contractuales con el Estado se regirían fuera del Código Civil, creando una situación de desigualdad y discriminación hacia sus trabajadores, ya que éstos, no podrían acceder a la acción civil por accidentes de trabajo si optaran por esa vía, como cualquier otro trabajador”, esta posición fue recepcionada por la Comisión, que incorporó una excepción al efecto.

En el dictamen presentado por el Bloque Unidad Popular, Parada considera inconstitucional la propuesta del oficialismo y propone las siguientes modificaciones, que tienen por objetivo definir las responsabilidades del Estado y de sus funcionarios: 

ARTICULO 1º: Sustitúyase el art. 1112 del Código Civil vigente, el que quedará redactado de la siguiente manera:

ARTÍCULO 1112: Responsabilidad del funcionario y del empleado público. El funcionario y el empleado público son responsables por los daños causados a los particulares por acciones u omisiones que implican el ejercicio irregular de su cargo. Las responsabilidades del funcionario o empleado público o del Estado, son concurrentes 

ARTICULO 2°: Incorporase al Código Civil vigente los siguientes artículos:

ARTÍCULO 1112 bis: Responsabilidad del Estado por actividad lícita. El Estado responde, objetivamente, por los daños derivados de sus actos lícitos que sacrifican intereses de los particulares con desigual reparto de las cargas públicas. La responsabilidad sólo comprende el resarcimiento del daño emergente; pero, si es afectada la continuación de una actividad, incluye la compensación del valor de las inversiones no amortizadas, en cuanto hayan sido razonables para su giro.

ARTÍCULO 1112 ter: Responsabilidad del Estado. El Estado responde, objetivamente, por los daños causados por el ejercicio irregular de sus funciones, sin que sea necesario identificar a su autor. Para tales fines se debe apreciar la naturaleza de la actividad, los medios de que dispone el servicio, el lazo que une a la víctima con el servicio y el grado de previsibilidad del daño.

ARTICULO 3°: Comuníquese al  PODER EJECUTIVO.

COMISIONES DE ASUNTOS CONSTITUCIONALES Y LEGISLACIÓN GENERAL

DICTAMEN DE MINORÍA

Honorable Cámara

Las Comisiones de Asuntos Constitucionales y Legislación General han considerado Mensaje Nro. 1780 y Proyecto de Ley del 12 de noviembre de 2013 sobre Responsabilidad del Estado. Regulación; y por las razones expuestas en el informe que se acompaña,  y las que dará el miembro informante,  aconseja la sanción  del siguiente:

                                                                         PROYECTO DE LEY

El Senado y Cámara de Diputados,..

ARTICULO 1º: Sustitúyase el art. 1112 del Código Civil vigente, el que quedará redactado de la siguiente manera:

ARTÍCULO 1112:  Responsabilidad del funcionario y del empleado público. El funcionario y el empleado público son responsables por los daños causados a los particulares por acciones u omisiones que implican el ejercicio irregular de su cargo. Las responsabilidades del funcionario o empleado público o del Estado, son concurrentes 

ARTICULO 2°: Incorporase al Código Civil vigente los siguientes artículos:

ARTÍCULO 1112 bis: Responsabilidad del Estado por actividad lícita. El Estado responde, objetivamente, por los daños derivados de sus actos lícitos que sacrifican intereses de los particulares con desigual reparto de las cargas públicas. La responsabilidad sólo comprende el resarcimiento del daño emergente; pero, si es afectada la continuación de una actividad, incluye la compensación del valor de las inversiones no amortizadas, en cuanto hayan sido razonables para su giro.

ARTÍCULO 1112 ter: Responsabilidad del Estado. El Estado responde, objetivamente, por los daños causados por el ejercicio irregular de sus funciones, sin que sea necesario identificar a su autor. Para tales fines se debe apreciar la naturaleza de la actividad, los medios de que dispone el servicio, el lazo que une a la víctima con el servicio y el grado de previsibilidad del daño.

ARTICULO 3°: Comuníquese al  PODER EJECUTIVO.

INFORME

Honorable Cámara:

El proyecto de ley presentado por el Poder Ejecutivo Nacional, sobre responsabilidad del Estado, debería en realidad denominarse sobre la irresponsabilidad del Estado, claramente inconstitucional por ende pasible de multiplicidad de acciones en tal sentido y de flagrantes injusticias cometidas sobre aquellos ciudadanos que no accedan a la justicia. Un verdadero descalabro jurídico luego de los avances en materia constitucional por los que ha transitado nuestro país. 

En efecto, su articulado se centra en limitar la responsabilidad del Estado y sus funcionarios al recluirse exclusivamente al ámbito del derecho administrativo, excluyéndolos de la responsabilidad civil frente a terceros y sus propios dependientes.

Es decir que, aunque el accionar del Estado o sus funcionarios, cumpliendo sus deberes o  ejerciendo irregularmente sus obligaciones, causaren daño, estaría eximido inconstitucionalmente de reparar los perjuicios ocasionados a estos damnificados, ya que su conducta sería solo juzgada en los limitados y estrechos ámbitos del Derecho Administrativo al cual se reduce el proyecto de ley en cuestión.

Intenta explicarse en los Fundamentos, que:

“En tanto cuestión propia del derecho administrativo, la regulación particularizada de la responsabilidad del Estado a través de normas y reglas propias de esa disciplina responde a la autonomía adquirida por esa materia respecto del derecho privado”

Como si la aparente mayoría de edad adquirida por el Derecho Administrativo eximiera per se a los responsables de la aplicación de la normativa que civilmente le corresponde por su acción u omisión.

Así, el proyecto aquí objetado, es claro al establecer expresamente en su articulo 1º que las disposiciones del Código Civil  no son aplicables a la responsabilidad del Estado de manera directa ni subsidiaria.-  Tal exclusión del régimen civil deviene reprochable.

Estas disposiciones son abiertamente inconstitucionales y constituyen un viraje regresivo respecto del Código Civil vigente que en su artículo 1112 hace responsable civilmente a los funcionarios públicos por los hechos y omisiones que en el ejercicio de sus funciones ocasionen a terceros. Hoy día tampoco se discute la responsabilidad indirecta o refleja del Estado, de modo que éste responde por los hechos ilícitos (omisiones y negligencias) de sus dependientes, conforme surge del Código Civil vigente. Por ejemplo, un damnificado del trágico accidente ferroviario de la Estación Once en la actualidad puede accionar civilmente en forma solidaria o independiente contra los particulares concesionarios del servicio, contra los funcionarios públicos responsables de controlar el funcionamiento correcto del servicio y contra el Estado responsable directo por los actos de sus órganos. El proyecto por el contrario, afectando el principio de progresividad de jerarquía constitucional revierte esta posibilidad al impedir a los particulares damnificados por hechos reprochables del Estado o sus agentes, circunstancia no poco frecuente, un resarcimiento civil por los daños patrimoniales y extrapatrimoniales Esta discriminación carece de sustento constitucional y de ser aprobada tendría altas posibilidades de ser declarada inconstitucional por los jueces, dada su flagrante contradicción con elementales principios de justicia y reparación plena de daños injustamente sufridos. 

Se trata de un retroceso en la responsabilidad del Estado hacia las épocas de principios del siglo XX, en que el Estado carecía de responsabilidad (ley 3952). Este proyecto es incompatible con un Estado Constitucional de derechos. El Estado y sus funcionarios estarían por encima y tendrían más derechos que la sociedad y las personas.

Para llegar al régimen vigente ha habido desde 1933 —año en que la Corte se expidió en el caso Devoto— un fructífero  desarrollo jurisprudencial que ha permitido avanzar hasta lograr en la actualidad la incorporación  en un anteproyecto de artículos como el 1764, 1765 y 1766. Casos como el fallo Vadell la Corte sostuvo  "Que las consideraciones precedentes demuestran la responsabilidad de la provincia toda vez que el Registro de la Propiedad, al incurrir en las omisiones señaladas, cumplió de manera defectuosa las funciones que le son propias y que atienden, sustancialmente, a otorgar un conocimiento cabal de las condiciones de dominio de los inmuebles. En este sentido cabe recordar lo expresado en Fallos 182:5 (2), donde el tribunal sostuvo que "quien contrae la obligación de prestar un servicio lo debe realizar en condiciones adecuadas para llenar el fin para el que ha sido establecido, siendo responsable de los perjuicios que causare su incumplimiento o su irregular ejecución. Esa idea objetiva de la falta de servicio encuentra fundamento en la aplicación por vía subsidiaria del art. 1112 CCiv. que establece un régimen de responsabilidad "por los hechos y las omisiones de los funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones, por no cumplir sino de una manera irregular las obligaciones legales que les están impuestas. Que ello pone en juego la responsabilidad extracontractual del Estado en el ámbito del derecho público que no requiere, como fundamento de derecho positivo, recurrir al art. 1113 CCiv., al que han remitido desde antiguo, exclusivo o concurrentemente, sentencias anteriores de esta Corte en doctrina que sus actuales integrantes no comparten (ver Fallos 259:261 (3); 270:404 ; 278:224 ; 288:362 ); 290:71 ; 300:867 ). En efecto, no se trata de una responsabilidad indirecta la que en el caso se compromete, toda vez que la actividad de los órganos o funcionarios del Estado realizada para el desenvolvimiento de los fines de las entidades de las que dependen, ha de ser considerada propia de éstas, que deben responder de modo principal y directo por sus consecuencias dañosas." (Corte Suprema de Justicia de la Nación - 18/12/1984.Vadell, Jorge F. c/ Prov. de Buenos Aires. Buenos Aires, diciembre 18 de 1984.)

Asimismo en el Dictamen del Procurador en el fallo conocido como Los Pinos sostuvo "Que la conclusión sostenida en los considerandos precedentes es la seguida por calificada doctrina extranjera, que admite la indemnización cuando se trata de la revocación de autorizaciones mediante las cuales se remueve el libre ejercicio de un derecho preexistente regulado por la Administración, siempre que no medie culpa del autorizado como ocurre "en aquellos casos en que la revocación se impone como consecuencia de circunstancias del todo independientes del comportamiento de la persona autorizada, o cuando la revocación encuentra su fundamento en una revaluación de la oportunidad o conveniencia realizada cuando se emitió el acto. Es esto también lo expuesto por autores nacionales al sostener que, cuando un "acto se revoca por razones de oportunidad, es decir para satisfacer las exigencias del interés público... si la revocación produjo lesión jurídica, el administrado deba ser indemnizado" ya que "el interés general no puede autorizar a los poderes públicos a disponer de la propiedad de los particulares... ". "La utilidad privada no puede ser sacrificada a la pública, sin adecuada compensación". "Dicha indemnización se impone como garantía de la inviolabilidad de la propiedad".( Corte Suprema de Justicia de la Nacion, 22/12/1975 Corporación Inversora Los Pinos S.A c/ Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires Fallos 293:617. )

Señalemos también algunas precisiones que se establecen en la ley que resultan, sumamente preocupantes, tales como que:

- Sólo se regula la responsabilidad directa, y no se indemnizan las indirectas;

- Constituye un privilegio la supresión de multas lo que tornaría imposible el cumplimiento de sentencias de hacer o de dar que no sean en dinero;

- Es redundante la mención al caso fortuito y fuerza mayor .

 -    En la actividad ilegítima elimina la responsabilidad por la amplia gama  de daños que pueden producirse: moral, lucro cesante, psicológico, estético, etc.

-   Es complejo que se retorne al concepto de “sacrificio especial”, que fue utilizado para exonerar de responsabilidad al Estado en el caso “Peralta” de la CSJN (un reclamo por el “plan Bonex”), diciendo que su sacrificio no era diferente que el del resto de la comunidad y que sufría las consecuencias de la inflación.

Por otra parte y puntualmente, en materia de Derecho del Trabajo y mas específicamente  en lo que refiere a los trabajadores del Estado, vemos con suma  preocupación   que en esta ley especial que de ningún modo vamos a suscribir, se reitera una vez más, una posición evasiva de responsabilidades

Conforme la redacción del Proyecto de Ley que estamos analizando, un  trabajador del Estado que se accidente o sufra una enfermedad profesional en ejercicio u ocasión del trabajo, carecería del derecho a accionar por el resarcimiento pleno del daño, y sólo  estaría limitado a percibir las prestaciones dinerarias de la Ley de Riesgos del Trabajo. De modo que olvidando estos años de evolución jurisprudencial y los trascendentes fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, volveríamos al cuestionado punto de origen: el artículo 39 párrafo 1° de la LRT para esta categoría numerosa de trabajadores contratados o  subcontratados por el Estado. Es decir una nueva veda al acceso a la reparación civil, sin  siquiera contemplar el caso de dolo (Art. 1072 del Código Civil vigente) que aunque inexistente  en la realidad del mundo laboral,  era el único supuesto previsto en  aquel articulo de la LRT que permitiría acumular las prestaciones de la ley especial con la responsabilidad civil del empleador.

De acuerdo a este proyecto, si un trabajador dependiente del Estado Nacional sufre un accidente o una enfermedad laboral, que le ocasiona un daño indemnizable, solo podrá recurrir a las prestaciones previstas en la Ley de Riesgos del Trabajo, y no tendrá la opción, como los restantes trabajadores, de optar por una reparación integral en los términos de las normas del Código Civil.

Esto implica volver, por un lado, a la situación previa al dictado por parte de la Corte Suprema de Justicia de la Nación del fallo “Aquino” en el año 2004, cuando estableció que la prohibición de recurrir a las normas del Código Civil por parte de la LRT era inconstitucional; por otra parte, implicará una discriminación hacia los trabajadores, quienes tendrán vedada esta opción, respecto del resto de los trabajadores, quienes sí pueden utilizarla.

La reparación de los daños causados por el Estado y sus funcionarios quedará de esta manera limitada a los estrechos límites del derecho administrativo, situación que afectará aún más a los trabajadores estatales.

Al eliminar la aplicación de las disposiciones del Código Civil a la reparación de los daños causados por la actividad estatal, y remitir esta cuestión al derecho administrativo, desaparece una referencia común que sea aplicable a todos los trabajadores dependientes del Estado, tanto a nivel nacional, como provincial y municipal. En este sentido, cabe preguntarse cuál será la situación de los trabajadores en aquellas jurisdicciones donde no existe una norma que establezca las pautas de responsabilidad por daños derivados de la acción estatal. A su vez, el criterio subyacente en este proyecto es que cada jurisdicción provincial deberá dictar las normas que regulen la responsabilidad por los daños que cause su propia actividad. Es decir, una invitación a dificultar aún más que el Estado repare efectiva e integralmente los daños que se produzcan como consecuencia de su accionar.

En igual sentido, el proyecto que aquí venimos a rechazar, sigue el mismo lineamiento, eximiendo al Estado de responsabilidad alguna, incluso la subsidiraria por los perjuicios ocasionados por los concesionarios o contratistas de los servicios públicos a los cuales se les atribuyan o encomiende un cometido estatal, cuando la acción u omisión sea imputable a la función encomendada (art. 6º). A nuestro entender, el camino hacia la reparación de los daños, se encuentra cada vez mas intransitable a los efectos de poder hacer reclamo alguno. Además, se evidencia una discriminación peyorativa respecto a los trabajadores del ámbito privado y una negación de derechos elementales de raigambre constitucional, indiscutidos desde la sanción del Código Civil y de la primera ley de accidentes en el año 1915. El proyecto en esta materia afecta el principio de progresividad de jerarquía constitucional al impedir efectuar reclamo alguno a los particulares damnificados por hechos reprochables del Estado o sus agentes, funcionando el régimen en igual sentido cercenando los derechos de sus dependientes y de  ellos entre sí según sean de la administración central, provincial o municipal y si las provincias no adhieren, nos encontramos frente a la mayor irresponsabilidad en materia legal, y es que para sus actos generadores de daños no hay ley que los sancione.

Como puede observarse el Proyecto del PEN excluye la responsabilidad civil y sólo admite la eventual sanción administrativa al funcionario contradiciendo la evolución normativa y constitucional que habilita a todo particular damnificado para reclamar la indemnización en base  a la responsabilidad civil.

Es necesario dejar bien establecido, que este proyecto que se trata, de aprobarse será una ley especial, sólo tendría aplicación respecto al Estado Nacional, razón por la cual desde la propia ley, se invita a las provincias y a la CABA,  a adherir, a diferencia del Código Civil, que es de fondo y se aplica a todo el país, pues regula el derecho de daños. Pero esta ley dejaría que cada provincia regule sus situaciones, con lo que se va a establecer la impunidad.

Incorporar esta reglamentación en el Código Civil como proponemos, permite que Nación, provincias y municipios tengan una reglamentación única, un piso común y mínimo de responsabilidad por su actuar lícito e ilícito. La inexistencia de una normativa de este tipo, generaría un vacío en esta materia, ya que dependería de que cada jurisdicción dictara su propia normativa, generando también incertidumbre en cuanto a la reparación del daño. 

Es claro, que la normativa que consagre la reparación de daños, debe estar encuadrada dentro del derecho de fondo, del derecho común, y en el particular caso de la reparación integral por parte del Estado nuestra Constitución Nacional, que ha incorporado con jerarquía constitucional, en especial del  Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, así lo prescribe.

Es por ello, que atendiendo la propuesta recientemente planteada por la comisión de Reforma del Código Civil y Comercial de la Nación, se propone este Proyecto de Ley.