Norma Morandini-Pedido de informes a la Agencia de Administración del Bienes del Estado

Si a la finalización del plazo de 90 días establecido en el 2º párrafo del Art. 4 del Decreto 1382/12 todas las Jurisdicciones y Entidades integrantes del Sector Público Nacional cumplieron con la obligación de elevar a la Agencia de Administración de Bienes del Estado (AABE) la información sobre los inmuebles propiedad del Estado Nacional que se encuentran en sus respectivos ámbitos y los contratos vigentes constituidos sobre los mismos. En particular, detalle:

Si ya se integró toda la información en la base de datos Registro Nacional de Bienes Inmuebles del Estado (ReNaBe). Si así no fuera, por qué razón permanece incompleto y en qué plazo se prevé completarlo.

A través de qué mecanismos se ha garantizado el acceso y consulta pública del Registro Nacional de Bienes Inmuebles del Estado

En cuántos casos se detectó alguna situación de anormalidad dominial, catastral o registral de los títulos inmobiliarios estatales ingresados en la base de datos del ReNaBe. Discrimine la información por jurisdicción administrativa e indique qué medidas fueron adoptadas tendientes a su regularización o saneamiento.

Si las empresas y sociedades del Estado, con el alcance establecido en el inc. b) del art. 8º de la ley 24156, han cumplido con el deber de informar a la Agencia de Administración de Bienes del Estado la totalidad de los bienes inmuebles propiedad del Estado Nacional. En caso contrario indique cuáles no cumplieron y qué acciones han adoptado en consecuencia.

Si todas las Jurisdicciones y Entidades del Sector Público Nacional sujetas al régimen de información establecido mediante Decreto 1382/12 remitieron a la AABE la información actualizada al 31 de mayo del corriente, conforme lo establecido mediante Resolución AABE Nº 004/12. En caso contrario informe cuáles no lo hicieron y qué medidas han sido adoptadas tendientes a lograr el efectivo cumplimiento del mandato legal.

Si los organismos integrantes del Sector Público Nacional informaron dentro del plazo de 90 días fijado por el Art. 14 del 1382/12 la existencia de contratos vigentes constituidos sobre bienes inmuebles propiedad del Estado Nacional y si acompañaron la documentación respaldatoria de cada uno de ellos. En particular, detalle:

En cuántos casos se detectó alguna situación contractual irregular y qué medidas se adoptaron al respecto.

Si se verificó que todos los contratos hayan sido celebrados de acuerdo al régimen de contrataciones de la Administración Pública Nacional.

Cuántos contratos se encuentran vigentes a la fecha. Discrimine la información por objeto contractual.

Cuántos contratos fueron renovados o prorrogados desde la creación de la AABE, el 09/08/2013. Discrimine la información por tipo de contrato.

A través de qué mecanismos y con qué regularidad fueron fiscalizados y controlados los bienes inmuebles concesionados a las empresas prestatarias de servicios públicos, tal como lo establece el inciso 6 del Art. 18 del Decreto 1382/12. En particular, detalle:

En cuántos casos se detectó alguna irregularidad o anormalidad dominial, catastral o registral de los títulos inmobiliarios y qué medidas fueron adoptadas para su regularización.

Si estos inmuebles fueron incorporados a la base de datos del ReNaBe.

Qué bienes inmuebles propiedad del Estado Nacional han sido enajenados o  donados desde la fecha de creación de la AABE. Precise identificación catastral del inmueble, tipo de acto dispositivo y destino de la transferencia de la titularidad del derecho.

Qué estándares de uso racional, mantenimiento y conservación de los bienes inmuebles del Sector Público Nacional han sido definidos y establecidos por la AABE hasta la fecha, tal como lo dispone el inciso 15 del Art. 8 del Decreto 1382/12.

Detalle la totalidad de bienes inmuebles propiedad del Estado Nacional que han sido desafectados de su uso desde la creación de la AABE. Discrimine la información por Jurisdicciones o entidades del Sector Público Nacional bajo cuya administración y uso se encontraban.

Si fueron efectivizadas las transferencias de los inmuebles propiedad del Estado Nacional desafectados de su uso y declarados innecesarios para la prestación del servicio al que se encontraban afectados mediante decretos 1722/12 y 1723/12. En caso afirmativo indique las denominaciones sociales de las personas jurídicas receptoras de las citadas transferencias y el valor de tasación de los inmuebles.

Fundamentos

El patrimonio está integrado por “cosas”, aquellos objetos materiales susceptibles de tener un valor, como las define el Código Civil en su Art. 2311 y que la doctrina, en el mismo sentido, suele denominar “bienes”. Por tal razón, al analizar la administración de bienes del Estado nos referimos a todas las “cosas” que integran su patrimonio. Esa administración, para ser correcta, eficaz y racional debe establecer pautas y métodos claros y perdurables en el tiempo no sólo para registrar las altas, bajas y modificaciones de los bienes sino para gestionar los recursos públicos que cada organismo tiene afectados a su cargo y uso. No es posible determinar el patrimonio real de una Nación ni fiscalizar el manejo de los bienes públicos sin reglas transparentes y sin información rigurosa.

A lo largo de nuestra historia, tras detectar situaciones de “anarquía” en la sistematización de los inventarios de los bienes, los distintos Gobiernos encararon medidas que pretendían ser innovadoras pero que terminaron replicando la ineficacia de las leyes que derogaban o las prácticas que decían desterrar. Así, fue frustrándose el logro de su principal objeto y el insumo básico de toda política pública: saber qué posee el Estado.

Fue en el año 1870, durante la presidencia de Domingo F. Sarmiento, cuando se sancionó la primera norma que contenía preceptos sobre los inventarios de los bienes muebles e inmuebles del Estado. La Ley 428 establecía un control central a cargo de la Contaduría General, que debía confeccionar un registro en el que constasen el número, la situación, el destino y los productos de las propiedades raíces de la Nación. Se trató entonces del primer intento de inventario y registro de bienes del Estado.

Pocos años más tarde, tras la sanción de la Ley de Ministerios del año 1913, se colocó en cabeza del Ministerio de Hacienda la administración de los bienes y se ordenó al Ministerio de Obras Públicas que efectuara el “censo de bienes nacionales”. Mediante el decreto reglamentario, este censo se generalizó a toda la administración nacional y se creó un sistema de actualización anual constante. Estas normas, sin bien loables en su finalidad, no fueron llevadas a la práctica y los inventarios quedaron truncos.

Fue en septiembre de 1926 cuando el Poder Ejecutivo ordenó al Escribano General de Gobierno conformar un índice general de las propiedades del Estado adquiridas a particulares, con el propósito de que el valioso patrimonio de bienes raíces que poseía nuestro país por entonces tuviera todos los títulos en debida forma y pudieran ser archivados en un organismo único. Este índice y/o archivo nunca logró conformarse en su totalidad y, así, el tercer inventario de bienes del Estado también quedó en el camino.

Recién cinco años después se impuso a las Direcciones Generales de Administración de cada Ministerio la responsabilidad de llevar la contabilidad patrimonial, para lo que se creó la sección de “contabilidad patrimonial”. Sin embargo, otra vez, las medidas quedaron en aspiraciones y ninguna de las administraciones que se sucedieron cumplió con el cometido.

Habían pasado ya sesenta y seis años desde el primer intento de ordenar el patrimonio del Estado Nacional y la Argentina no contaba aún -para 1933- con un inventario completo de sus bienes. Tal carencia impulsó la firma de un nuevo decreto del Poder Ejecutivo, que creaba, el 27 de julio de ese año, la “Comisión Nacional de Bienes del Estado”, en jurisdicción del Ministerio de Obras Públicas, y cuyo objetivo era la realización -nuevamente- de un censo del patrimonio estatal. No obstante, debió esperarse hasta el año 1937 para que esta Comisión emitiera su primer dictamen, con las pautas de trabajo para la realización del mencionado censo. Mientras se realizaba el relevamiento, un decreto de 1938 facultó al Ministerio de Obras Públicas a organizar una oficina de control de los Bienes del Estado, a los fines de confeccionar los resúmenes definitivos de las unidades y “valores” de los bienes nacionales. Dicho inventario no incluyó los bienes del dominio público natural y se alegó la imposibilidad de valuarlos en dinero. Este inventario se discontinuó.

Luego, mediante el dictado del Decreto Nº 9278/46 se estableció la obligatoriedad de todas las dependencias de la administración nacional a remitir en un plazo de 60 días al “Registro de Bienes del Estado” los valores del inventario al 31 de diciembre de 1945. Dicha nómina sería la base práctica de los estudios encargados a una Comisión especial para proyectar el régimen definitivo de inventario permanente, dirigida por el presidente la Contaduría General de la Nación. El 20 de marzo de 1947 se sancionó la Ley 12.961, que colocó bajo la jurisdicción del Cuerpo de Contadores Fiscales la organización e inspección del régimen de inventario patrimonial del Estado y estableció criterios de clasificación y valuación de los bienes, aunque no fijó los tiempos de elaboración de ese registro. Asimismo se autorizaba a los organismos de los Ministerios y entidades descentralizadas a crear “servicios de inventarios permanentes”, con el objeto de centralizar las variaciones de los bienes asignados a cada una de las jurisdicciones. Así es como encontramos por primera vez en casi 80 años el primer relevamiento de bienes del Estado Nacional completo, que se presentó el 31 de julio de 1948.

En julio de 1949 la nueva Ley de Ministerios 13.529 estableció que lo inherente al patrimonio sería responsabilidad a partir de entonces del Ministerio de Hacienda. Sin embargo, en 1958 la norma fue modificada por la Ley 14.439 y se transfirió a la Secretaría de Hacienda el Registro de Bienes del Estado y Administración de Inmuebles del Estado.

Por otro lado, dadas las serias deficiencias que había demostrado en la práctica la Ley 12.961 de Contabilidad en cuanto al régimen de control de la “hacienda pública”, se impulsó su derogación y se sancionó la que se conoce como “Ley de Contabilidad y Organización del Tribunal de Cuentas de la Nación y de la Contaduría General de la Nación”, registrada como Decreto Ley 23.354/56 y parcialmente vigente hasta la fecha.

La nueva norma estableció que el patrimonio público debía regirse por los principios básicos del patrimonio jurídico:

●      indivisibilidad: el patrimonio no es susceptible de división alguna.

●      unidad o unicidad: cada sujeto de derecho es titular de un único patrimonio.

De estos principios de unicidad e indivisibilidad del patrimonio público resulta que el dominio pertenece en todos los casos al Estado Nacional, pero su uso y administración corresponden a los organismos o servicios a quienes están asignados, por lo cual los gastos que demanden su conservación y administración quedan a cargo de los organismos, sin perjuicio de las funciones de superintendencia que corresponde al Ministerio de Economía. El artículo 51 del Decreto Ley 23.354/56 establece que los bienes inmuebles están concedidos en uso gratuito a la respectiva jurisdicción y tan pronto cese dicho uso deberán volver a la jurisdicción del Ministerio de Economía. Los gastos por conservación y mantenimiento deberán atenderse con los recursos del presupuesto del organismo usuario.

El Decreto Nº 2045/80, reglamentario del referido Art. 51 y recientemente derogado,  fijó que sería la Secretaría de Hacienda del Ministerio de Economía el organismo que intervendría en toda medida de gobierno que implicara la celebración, ya sea a título oneroso o gratuito, de los siguientes actos referidos a los inmuebles estatales:

Adquisición o enajenación;

Constitución, transferencia, modificación o extinción de otros derechos reales o personales;

Asignación o transferencia de uso.

La Secretaría de Hacienda quedó facultada para recabar de todas las jurisdicciones la información relativa al uso y disponibilidad de inmuebles estatales y tuvo a su cargo la confección de los siguientes registros:

registros de inmuebles sin destino;

registros de requerimientos de inmuebles;

registros de inmuebles a enajenar;

registro de inmuebles arrendados y

registro de inmuebles concesionados en uso precario.

También en plena dictadura, el 12 de marzo de 1981, se dictó la Ley 22.423 de “Inmuebles del Estado Nacional – Venta – Delegación de Facultades en el P.E.N”, que faculta al Poder Ejecutivo a vender los inmuebles del dominio privado del Estado Nacional que no sean necesarios para el cumplimiento de sus funciones. Según la Ley, las ventas inmobiliarias deben realizarse en remate público, salvo en aquellos casos en que se considere más conveniente el procedimiento de licitación pública. No obstante, se trata de una norma de dudosa legalidad, no sólo porque delega facultades que constitucionalmente se encuentran en la esfera de funciones y atribuciones del Congreso Nacional, sino porque fue sancionada por el propio Poder Ejecutivo en uso de las atribuciones conferidas por el Artículo 5 del “Estatuto para el Proceso de Reorganización Nacional”.

Ya en democracia, en septiembre de 1989 y frente a un contexto nacional convulsionado, el Congreso sancionó la Ley 23697, llamada “de Emergencia Económica”, mediante la cual se establece que el Poder Ejecutivo Nacional centralizará, coordinará e impulsará las acciones tendientes a agilizar las ventas de los inmuebles del dominio privado del Estado Nacional que no sean necesarios para el cumplimiento de sus funciones o gestión. Tres años después, el 30 de septiembre de 1992, se promulgó la Ley 24156 de “Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Publico Nacional”, que ordena al PEN, en su Art. 135, que en un plazo de noventa días presente al Congreso Nacional un proyecto de ley que regule el sistema de contrataciones del Estado y otro que organice la administración de bienes del Estado. El Poder Ejecutivo elevó un proyecto de ley para la administración de los bienes del Estado, pero éste perdió estado parlamentario en 1996. Fue presentado nuevamente al año siguiente, pero tampoco logró su sanción.

Más tarde, el Decreto Nº 443/2000 disolvió el Ente Nacional de Administración de Bienes Ferroviarios (ENABIEF) y creó el Organismo Nacional de Administración de Bienes (ONABE) como órgano desconcentrado de la Secretaría de Obras Públicas, encargado del relevamiento de todos los bienes inmuebles integrantes del patrimonio del Estado Nacional, que serían registrados en una base única denominada INFOBIEN.  Fue el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios el que presentó oportunamente este aplicativo, publicitado en su sitio web institucional con el siguiente mensaje:”Para cumplir con el objetivo de Construir y actualizar un sistema de registro, información y gestión de los bienes inmuebles del Estado Nacional, mejorar el nivel de conocimiento de la situación del patrimonio y disponer de elementos para la toma de decisiones, la Gerencia Técnica puso en marcha el Programa de Transformación del Sistema de Información y Registro de Bienes Inmuebles del Estado Nacional desarrollando el INFOBIEN, un sistema único de registro e inventario, eje transversal de todas las acciones del organismo.”. De más está decir que el INFOBIEN nunca se terminó de implementar y su acceso fue restringido al público.

Esta breve reseña refleja los reiterados, constantes y frustrados intentos de relevar los bienes que integran el patrimonio del Estado Nacional, su individualización y registro en una base de datos única. Así llegamos a finales de año 2012, cuando la Presidente de la Nación anunció la creación de una “súper agencia” de administración. A través del Decreto de Necesidad y Urgencia 1382/2012, publicado en el Boletín Oficial el 13 de agosto de 2012, el Poder Ejecutivo Nacional introdujo reformas sustanciales en el régimen de administración de bienes del Estado Nacional. La nueva norma disolvió el ONABE, al tiempo que creó la Agencia de Administración de Bienes del Estado (AABE), como organismo descentralizado en el ámbito de la Jefatura de Gabinete de Ministros, y el Registro Nacional de Bienes Inmuebles (ReNaBe), en el ámbito de la Agencia y en su carácter de autoridad de aplicación.

Según los considerandos del Decreto, la nueva normativa tiene por objeto establecer un sistema integrado de administración y disposición de los bienes del dominio público o privado, con exclusión de aquellos que integran el patrimonio cultural, histórico o natural del Estado Nacional. Asimismo, indica que el nuevo régimen permitirá superar el estado actual de dispersión de inmuebles existentes en distintas jurisdicciones del Estado Nacional y propiciará un mejor cumplimiento de la política de ordenamiento territorial plasmada en el Plan Estratégico Territorial.

Entre las atribuciones de la Agencia, corresponde destacar las siguientes:

●      La ejecución de las políticas, normas y procedimientos que rigen la disposición y administración de los bienes inmuebles del Estado Nacional en uso, concesionados y/o desafectados.

●      Intervenir en toda medida de gestión que implique la celebración, ya sea a título oneroso o gratuito, de los siguientes actos con relación a inmuebles estatales: adquisición o enajenación; constitución, transferencia, modificación o extinción de otros derechos reales o personales; locación; asignación o transferencia de uso.

●      Disponer, previa autorización pertinente conforme la normativa vigente, y administrar los bienes inmuebles desafectados del uso, declarados innecesarios y/o sin destino;

●      Fiscalizar y controlar los bienes inmuebles concesionados a las empresas prestatarias de servicios públicos, en coordinación con los entes reguladores.

●      Administrar el Registro y monitorear su actualización permanente.

●      Desafectar aquellos bienes inmuebles propiedad del Estado Nacional que se encontraren en uso y concesionados, cuando de su previa fiscalización resultare falta de afectación específica, uso indebido, subutilización o estado de innecesariedad.

El Decreto modifica las atribuciones de la Administración de Infraestructuras Ferroviarias Sociedad del Estado, establecidas en el artículo 3 de la Ley Nº 26.352, a fin de otorgar a la AABE –y no ya a la referida sociedad– la administración de los bienes inmuebles que se desafecten de la explotación ferroviaria.

En relación con los contratos sobre bienes del Estado actualmente vigentes, el Decreto dispone que se mantendrán en vigencia hasta su finalización, no pudiendo ser renovados o prorrogados, toda vez que esa facultad ha sido conferida a la Agencia. En el plazo de 90 días hábiles desde la entrada en vigencia del Decreto, los organismos que integran el Sector Público Nacional deben informar a la AABE sobre la existencia de contratos vigentes y aportar la respectiva documentación respaldatoria.

El Registro tiene por principal objeto ingresar, registrar y dar de baja los bienes inmuebles del Estado Nacional. Dentro del plazo de 90 días hábiles desde la entrada en vigencia del Decreto, a fin de la conformación de la base de datos del Registro, las jurisdicciones y entidades integrantes del Sector Público Nacional deberán informar al Registro sobre la existencia de inmuebles propiedad del Estado Nacional, así como sus condiciones de uso y personal afectado al mismo, conforme a la reglamentación que al respecto dicte la Agencia.

Lo cierto es que a más de un año de la creación de la AABE aún desconocemos si el nuevo inventario fue realizado, si los datos fueron ingresados en la base de datos del ReNaBe, cuál es el camino para el acceso público a la información del ReNaBe habilitada para el ejercicio del control ciudadano o institucional, si existen o no contratos de algún tipo celebrados sobre los inmuebles del Estado Nacional, cuál es el monto de recursos que ingresó al Tesoro Nacional en concepto de rentas sobre la propiedad, qué y cuántos inmuebles fueron desafectados de su uso y cuáles transferidos y, por tanto, excluidos del patrimonio estatal.

Resulta necesario, por tanto, requerir informes al Poder Ejecutivo a fin de evaluar la gestión de un organismo creado por decreto de necesidad y urgencia y que centraliza en sus manos la plena potestad de disponer de los inmuebles del patrimonio que nos pertenece a todos. Resta ejercer el control ciudadano y, sobre todo, el de este Parlamento, que en virtud de los principios consagrados por nuestra Constitución nos impone la responsabilidad de velar por el imperio de la ley, la transparencia de las normas y el acceso a la información pública, el verdadero patrimonio de la república a la que aspiramos y la democracia que afirmamos ser.